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OVG NRW – Polizei darf keine Fotos von Versammlungen auf Twitter und Facebook veröffentlichen

Das OVG Nordrhein-Westfalen hat mit Urteil vom 17.09.2019,15 A 4753/18 bezüglich der polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit via Twitter  entschieden, dass Polizeibeamte des
Polizeipräsidiums Essen nicht berechtigt waren, Fotos von einer Versammlung in
Essen-Steele zu machen und diese auf dem Facebook-Profil der Polizei sowie auf
Twitter zu veröffentlichen.
In dem entschiedenen Fall waren die beiden Kläger auf den
veröffentlichten Fotos als Teilnehmer der Versammlung zu sehen. Mit ihrer Klage
begehren sie die Feststellung, dass das Vorgehen der Polizei rechtswidrig war.
Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat der Klage stattgegeben. Die dagegen
gerichtete Berufung des beklagten Landes hat keinen Erfolg.
In der mündlichen Urteilsbegründung hat der Vorsitzende des
15. Senats im Wesentlichen ausgeführt: Das Anfertigen der Fotos, um diese im
Rahmen der polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit auf Twitter und Facebook zu
publizieren, habe in das Versammlungsgrundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG
eingegriffen. Polizeiliche Foto- und Videoaufnahmen von Versammlungen seien
grundsätzlich geeignet, einschüchternd, abschreckend oder in sonstiger Weise
verhaltenslenkend auf die Teilnehmer einer Versammlung zu wirken. Das gelte
auch für Aufnahmen, die erklärtermaßen für die Öffentlichkeitsarbeit der
Polizei Verwendung finden sollen. Eine zur Rechtfertigung des
Grundrechtseingriffs erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage bestehe
nicht. Das Versammlungsgesetz erlaube Film- und Tonaufnahmen nur zum Zwecke der
Gefahrenabwehr. Darüber hinaus könne das beklagte Land sich auch nicht
erfolgreich auf das Kunsturhebergesetz oder auf die allgemeine Befugnis zu
staatlichem Informationshandeln berufen. Eine effektive und zeitgemäße
polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit werde dadurch nicht unmöglich gemacht. Die
Polizei könne über ein Versammlungsgeschehen auch ohne die in Rede stehenden
Bilder informieren, ohne gänzlich auf eine Bebilderung zu verzichten. So könnte
sie etwa ausschließlich ihre eigenen Einsatzkräfte und -mittel abbilden oder
auf Archivfotomaterial zurückgreifen, auf dem der Versammlungsort zu sehen sei.
Der Senat hat die Revision an das Bundesverwaltungsgericht
wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Leitsätze:
Die Anfertigung von Übersichtsaufzeichnungen von einer
Versammlung durch Polizeibeamte mit Foto- und/oder Videotechnik ist nach dem
heutigen Stand der Technik für die Aufgezeichneten immer ein Eingriff in Art. 8
Abs. 1 GG, weil die Einzelpersonen auch in Übersichtsaufzeichnungen in der
Regel individualisierbar mit erfasst sind. Dies gilt auch dann, wen die
Fotoaufnahmen zum Zweck der polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit gemacht werden.
Für das Anfertigen von Fotoaufnahmen von
Versammlungsteilnehmern zum Zweck der polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit fehlt
es an der erforderlichen versammlungsgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.
Insbesondere kann sich die Polizei insoweit nicht auf § 23 Abs. 1 Nr. 3
KunstUrhG stützen.

Tatbestand:
Der Kläger zu 1) meldete beim Beklagten für den 6. Mai 2018
eine Versammlung für das Bündnis „F. stellt sich quer“ unter dem
Motto „T. ist kunterbunt! – Gegen Rassismus! Gegen Gewalt!“ an. Die Versammlung
sollte als Gegendemonstration gegen den Aufzug einer Gruppe, die sich
„Eltern gegen Gewalt“ nannte, auf dem E. in F.-T. stattfinden.
Die Kläger nahmen an der Versammlung des Bündnisses „F.
stellt sich quer“ teil.
Beide Versammlungen wurden von Polizeikräften begleitet.
Zwei uniformierte Beamte machten mit einer Digitalkamera Bilder von der
Versammlung des Klägers zu 1). Noch während die Versammlung andauerte,
veröffentlichte der Beklagte auf dem Facebook-Profil „Polizei NRW F.“ und auf Twitter
unter der Überschrift „Demonstrationen in T.“ Mitteilungen über den Verlauf des
Einsatzes und Bilder von diesem. Auf diesen Bildern sind Polizeikräfte
und-fahrzeuge ebenso zu sehen wie Teilnehmer der Versammlungen, darunter die
Kläger.
Der Prozessbevollmächtigte der Kläger, der ebenfalls an der
Versammlung des Bündnisses „F. stellt sich quer“ teilnahm, sprach die
fotografierenden Polizeibeamten auf die Fertigung der Lichtbilder an, nachdem
verschiedene Versammlungsteilnehmer die Beamten bemerkt hatten. Dabei stellte
er die Frage nach der Rechtsgrundlage und verband diese mit dem Hinweis, dass
es sich um einen Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung der
aufgenommenen Personen sowie um einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit
handele.
In seiner E-Mail an den Beklagten vom 16. Mai 2018 stellte
der Prozessbevollmächtigte der Kläger erneut die Frage nach der Rechtsgrundlage
für die Anfertigung der Fotos und deren Veröffentlichung sowie danach, was mit
dem Bildmaterial geschehen sei. Auf den Fotos seien die Versammlungsteilnehmer
klar erkennbar. Der Beklagte antwortete hierauf nicht.
Die Kläger haben am 4. Juli 2018 Klage erhoben, zu deren
Begründung sie im Wesentlichen vorgetragen haben:
Die Klage sei als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO
statthaft. Die Kläger seien analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Das ohne
Einwilligung erfolgte Fertigen von Lichtbildern durch Polizeibeamte von der
Versammlung am 6. Mai 2018, auf denen die Kläger in identifizierbarer Weise zu
sehen seien, und die anschließende Veröffentlichung dieser Bilder auf Facebook
und Twitter stellten einen Eingriff in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG dar.
Darüber hinaus seien beide Kläger in ihrer Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs.
1 GG betroffen. Ein Eingriff in dieses Grundrecht liege vor, wenn Bürger aus
Sorge vor staatlicher Überwachung von der Teilnahme an der Versammlung
abgeschreckt werden könnten. Das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche
berechtigte Feststellungsinteresse bestehe unter dem Gesichtspunkt der
Wiederholungsgefahr. Darüber hinaus sei das Feststellungsinteresse im Hinblick
auf die Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses, das Rehabilitationsinteresse
und mit Blick auf die Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG
anzuerkennen. Gegen einen sich typischerweise kurzfristig erledigenden schweren
Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG und in Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG müsse
Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren eröffnet sein. Die Schwere des Eingriffs
ergebe sich daraus, dass aufgrund der heutzutage üblichen hohen Auflösung auch
bei weitwinkligen Aufnahmen unproblematisch ohne nennenswerte technische
Kenntnisse ein Heranzoomen bis ins Detail möglich sei. Ihr
Prozessbevollmächtigter habe die Kläger auf den im Internet verbreiteten
Fotografien ohne Probleme erkennen können. Erschwerend komme hinzu, dass der
Eingriff nicht nur flüchtig gewesen sei. Die Fotoaufnahmen seien durch den
Beklagten gespeichert worden. Im Fall von Versammlungen, bei denen die
Bürgerinnen und Bürger sicher sein sollten, dass ihre Teilnahme nicht staatlich
registriert werde, sei ein Fotografieren durch Polizeibeamte ohne jeden Anlass
geeignet, ein Gefühl des Überwachtwerdens hervorzurufen. Dabei komme es nicht
darauf an, ob die Beamten am Rand der Versammlung oder mitten in ihr stünden.
Insbesondere sei für Versammlungsteilnehmer nicht ohne Weiteres zu erkennen,
was letztlich auf den Aufnahmen zu sehen sei. Damit liege auch ein
schwerwiegender Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht vor. Die
Betroffenen wüssten bis heute nicht, was mit den Daten geschehen sei,
insbesondere nicht, wann sie gelöscht und ob sie ggf. anderweitig zur
Identifizierung einzelner Versammlungsteilnehmer (z. B. anlässlich von
Ermittlungsverfahren) verwendet werden sollten.
Die Klage sei auch begründet. Die Anfertigung der Lichtbilder
und deren anschließende Veröffentlichung auf Facebook und Twitter entbehrten
einer Ermächtigungsgrundlage. Die Regelungen der § 19a, § 12a Abs. 1 Satz 1
VersG erlaubten die Anfertigung von Bildaufnahmen von Teilnehmern einer
Versammlung oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur, wenn
tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigten, dass von ihnen
erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgingen. Auf
die allgemeine Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit könne die Maßnahme nicht
gestützt werden, weil es jedenfalls an der Verhältnismäßigkeit fehle. Die
Lichtbilder dienten lediglich der Bebilderung von Beiträgen des Beklagten ohne
größeren inhaltlichen Mehrwert. Mit dem Bewusstsein, dass die Teilnahme an
einer Versammlung festgehalten werde bzw. die Möglichkeit hierzu bestehe, sei
eine Einschüchterungswirkung verbunden, die zugleich auf die Grundlagen der
demokratischen Auseinandersetzung zurückwirke.
§ 4 PresseG NRW enthalte keine Befugnis zur Datenerhebung, sondern
statuiere ein Informationsrecht der Presse. Mit Blick auf den
verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes bei Eingriffen in Grundrechte sei
auch der vom Beklagten angeführte Runderlass des Ministeriums für Inneres und
Kommunales NRW vom 15. November 2011 – 401 – 58.02.05 „Presse- und
Öffentlichkeitsarbeit der Polizei Nordrhein-Westfalen“ keine taugliche
Rechtsgrundlage.
Aus der Rechtswidrigkeit der Erhebung folge zugleich, dass
die Veröffentlichung – erst recht in sozialen Netzwerken – rechtswidrig sei.
Der Beklagte könne die Veröffentlichung nicht auf § 23 Abs. 1 Nr. 3 KunstUrhG
stützen. Die Norm ermächtige zu einer Veröffentlichung, nicht aber zu einer
ungezügelten Weitergabe personenbezogener Daten an private Unternehmen in
Drittstaaten außerhalb der Europäischen Union. Art. 85 DSGVO erlaube nationale
Gesetze mit Abweichungen von der DSGVO nur zugunsten der Verarbeitung zu
journalistischen Zwecken. Er stelle auf die freie Meinungsäußerung und die
Informationsfreiheit ab, auf die sich der Beklagte nicht berufen könne, weil er
nicht Grundrechtsträger sei. Im Übrigen bestehe mit § 24 KunstUrhG eine
Sondervorschrift für Behörden, die lediglich für die Rechtspflege und die
öffentliche Sicherheit die Möglichkeit eröffne, Bildnisse ohne Einwilligung des
Berechtigten sowie des Abgebildeten zu vervielfältigen, verbreiten oder
öffentlich zur Schau zu stellen. Die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers im
Hinblick auf Versammlungen nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 KunstUrhG sei ersichtlich
nicht von dem Willen getragen gewesen, dem Staat eine Eingriffsbefugnis zu
vermitteln. Der Gesetzgeber habe vielmehr das allgemeine Persönlichkeitsrecht
zu anderen Grundrechten, insbesondere der Presse und der Medien, abgewogen.
Die Kläger haben beantragt,
festzustellen, dass die Anfertigung von Lichtbildern der
Versammlung vom 6. Mai 2018 in F.-T. rechtswidrig war,
und festzustellen, dass die Veröffentlichung von
Lichtbildern der Versammlung vom 6. Mai 2018 in F.-T. im Internet unter
www.twitter.com und www.facebook.com rechtswidrig war.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen:
Die Klage sei unzulässig, weil es am Rechtsschutzinteresse
fehle. Es liege kein schwerer Eingriff in die Versammlungsfreiheit vor. Die
Versammlung sei weder unterbunden noch aufgelöst worden. Die Anfertigung und
Veröffentlichung der Bildaufnahmen könnten keine schwere Beeinträchtigung der
Versammlungsfreiheit darstellen, weil der Ablauf der Versammlung durch diese
Maßnahmen in keiner Weise berührt worden sei. Es bestehe keine
Wiederholungsgefahr. Selbst wenn der Kläger zu 1) in Zukunft erneut eine
vergleichbare Versammlung anmelden und an dieser teilnehmen würde, könne nicht
davon ausgegangen werden, dass auf künftigen Fotos wieder der Kläger zu 1) oder
der Kläger zu 2) zu sehen sein würden und ein Bild dieses Inhalts
veröffentlicht werde. Die Feststellung sei zur Rehabilitation der Kläger nicht
erforderlich. Einer gerichtlichen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der
angegriffenen Maßnahmen bedürfe es nach alledem auch unter Berücksichtigung von
Art. 19 Abs. 4 GG nicht.
Die Klage sei zudem unbegründet. Die Anfertigung und
Veröffentlichung der Bilder auf Twitter und Facebook seien rechtmäßig gewesen.
Sowohl die Bildaufnahmen an sich als auch deren Veröffentlichung erfolgten als
Teil der einsatzbegleitenden, standardisierten Presse- und Öffentlichkeitsarbeit
der Polizei F.     . Die Presse- und
Öffentlichkeitsarbeit der Polizei diene gleichermaßen der
Informationsverpflichtung nach § 4 PresseG NRW wie der anlassbezogenen
Information der Öffentlichkeit. Konkret zeigten die Bildaufnahmen vordergründig
Vollzugsbeamtinnen und -beamte, Fahrzeuge oder Absperrungen der Polizei und
damit insgesamt sog. Einsatzmittel der Polizei. Die Bilder seien darüber hinaus
weitwinklig angefertigt, so dass die jeweils im Hintergrund abgebildete
Menschenmenge bewusst nicht im Fokus des Geschehens stehe. Mit den Bildern
solle ausschließlich das Vertrauen der Bevölkerung in die professionelle
Aufgabenerledigung der F. Polizei sowie das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung
gestärkt werden. Beides seien per Runderlass des Ministeriums für Inneres und
Kommunales NRW vom 15. November 2011 – 401 – 58.02.05 „Presse- und
Öffentlichkeitsarbeit der Polizei Nordrhein-Westfalen“ deklarierte Ziele.
Darüber hinaus sei die Polizei F. durch den Runderlass des Ministeriums für
Inneres und Kommunales NRW vom 30. September 2016 – 4/LRed 11.04.06
„Nutzung sozialer Netzwerke im Internet durch die Polizeibehörden des
Landes NRW“ dazu verpflichtet, Facebook und Twitter im Rahmen der
einsatzbegleitenden Presse- und Öffentlichkeitsarbeit zu nutzen. Dies gelte insbesondere
für Versammlungslagen. Dazu gehörten auch Bilder von der Einsatzörtlichkeit,
die einen Eindruck von der Situation vor Ort besser vermittelten als Texte. Die
Presse- und Öffentlichkeitsarbeit werde bei der Polizei F. von geschulten
Spezialkräften in einer eigens hierzu eingerichteten Organisationseinheit
„PÖA“ geleistet. Dieser Organisationseinheit gehörten auch die
Beamten an, die vorliegend die Bildaufnahmen gefertigt und veröffentlicht
hätten.
Gleichwohl bedürfe die Verarbeitung personenbezogener Daten
stets einer Ermächtigungsgrundlage. Diese sei mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 KunstUrhG
gegeben. Gemäß § 5 Abs. 7 DSG NRW n. F. blieben die §§ 22 bis 24 KunstUrhG für
öffentliche Stellen unberührt. Die Veröffentlichung der Bilder sei auch
verhältnismäßig gewesen. Die Veröffentlichung in den sozialen Netzwerken
Twitter und Facebook „in Echtzeit“ erfolge am Puls der Zeit.
Hierdurch werde gerade in der heutigen Zeit ein großer Teil der Bevölkerung
erreicht. Deshalb sei insbesondere die Veröffentlichung auf diesem Weg
geeignet, den legitimen Zweck transparenter Polizeiarbeit zu erreichen. Es sei
kein gleich geeignetes milderes Mittel ersichtlich. Für die Kläger sei die
Veröffentlichung der Bilder in der konkreten Situation zumutbar. Auf keiner der
Aufnahmen seien sie als Einzelpersonen dargestellt oder überhaupt erkennbar.
Keines der veröffentlichten Bilder fokussiere die Kläger oder sonst einen
Versammlungsteilnehmer. Am 6. Mai 2018 seien ausschließlich weitwinklige
Übersichtsaufnahmen gepostet worden, bei denen einzelne Gesichter aus einer
Vielzahl von abgebildeten Personen allenfalls technisch aufwendig nachträglich
identifizierbar gemacht werden könnten. Sowohl beim Datentransfer als auch
durch die Veröffentlichung auf den sozialen Plattformen werde die Bildqualität
technisch deutlich reduziert, so dass die Herstellung eines Portraits nicht
oder nur mit hochwertigen technischen Mitteln und Kenntnissen möglich sei. Um
besonders behutsam auf die Interessen der Versammlungsteilnehmer Rücksicht zu
nehmen, hätten sich die fotografierenden Beamten ausschließlich am Rand der
Versammlung aufgehalten und nur wenige Bilder für die Verwendung in den
sozialen Netzwerken gefertigt. Sie hätten dabei stets genügend Abstand zu den
Teilnehmern der Versammlung gehalten, um lediglich Übersichtsaufnahmen zu
machen. Zu keinem Zeitpunkt sei der Eindruck staatlicher Überwachung oder von
Abschreckung entstanden. Als Teilnehmer einer öffentlichen Versammlung, die auf
einem für jedermann frei zugänglichen Platz stattfinde, liege es in der Natur
der Sache, dass Bildaufnahmen der Versammlung gefertigt und veröffentlicht
würden. Dies gehöre als Teil einer Berichterstattung über Zeitgeschehnisse zum
allgemeinen Lebensrisiko, dem sich jeder mit der Teilnahme an der Versammlung
freiwillig aussetze. Auch ein Verstoß gegen Nr. 2 des „Erlasses zur
Nutzung sozialer Netzwerke im Internet durch die Polizeibehörden des Landes
NRW“ vom 30. September 2016 liege nicht vor, da gegen die abgebildeten
Personen keine polizeilichen Maßnahmen getroffen worden seien. Aus demselben
Grund sei auch nicht etwa das Versammlungsgesetz einschlägig. Aufgaben der
Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung habe der Beklagte weder wahrgenommen noch
wahrnehmen wollen.
Der Beklagte achte das Recht einer betroffenen Person auf Vergessenwerden
(Art. 17 Abs. 1 DSGVO). Dementsprechend habe er alle zum Zweck der Presse- und
Öffentlichkeitsarbeit am Tag der Versammlung „F. stellt sich quer“
gefertigten Fotodateien umgehend nach deren Veröffentlichungen bei Facebook und
Twitter wieder gelöscht. Der Beklagte sei der Zweckbindung im Sinne des § 9
Abs. 1 DSG NRW n. F. (§ 13 DSG NRW a. F.) unterworfen. Das bedeute, die zum
Zweck der Öffentlichkeitsarbeit erhobenen Daten, hier die
streitgegenständlichen Fotos im Dateiformat, würden unmittelbar und
ausschließlich für den Zweck der Öffentlichkeitsarbeit verarbeitet. Die von den
Klägern vorgetragene Besorgnis der ausufernden Weitergabe personenbezogener
Daten an Dritte könne nicht nachvollzogen werden. Facebook und Twitter
unterlägen beide als Unternehmen dem sachlichen und räumlichen
Anwendungsbereich der DSGVO und damit dem europäischen Datenschutzreglement.
Bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Verarbeitung von personenbezogenen
Daten verhalte es sich nach alter wie neuer datenschutzrechtlicher Rechtslage
gleich. Im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit öffentlicher Stellen bedürfe es im
Regelfall keiner Einwilligung der betroffenen Personen. Rechtsgrundlage für die
Erhebung der personenbezogenen Daten der Kläger durch den Beklagten, also das Fotografieren,
sei § 3 DSG NRW n. F. Dass gerade die Öffentlichkeitsarbeit eine im Interesse
der Öffentlichkeit liegende Aufgabe sei, zeige die in Bezug genommene
Erlasslage zur Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Polizeibehörden in NRW.
Das gesteigerte Informationsinteresse der Gesellschaft gerade im
Social-Media-Bereich zu bedienen, sei durch eine ausschließlich textliche
Beschreibung von Sachverhalten bzw. Einsatzlagen nicht umzusetzen. Von den
öffentlichen Stellen werde verlangt, eine objektive Berichterstattung in
Echtzeit zu leisten.
Mit Urteil vom 23. Oktober 2018 hat das Verwaltungsgericht
der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die
Feststellungsklage sei zulässig und begründet. Das Fotografieren der
Versammlung – auch zu dem vom Beklagten allein verfolgten Zweck der
Öffentlichkeitsarbeit in sozialen Medien – stelle einen Eingriff in das
Grundrecht der Kläger auf Versammlungsfreiheit dar. Der Einsatz der Beamten der
Presse- und Öffentlichkeitsabteilung sei geeignet gewesen, bei den
Versammlungsteilnehmern das Gefühl des Überwachtwerdens mit den damit
verbundenen Unsicherheiten und Einschüchterungseffekten zu erzeugen. Mit Blick
auf den grundrechtlich geschützten staatsfreien Charakter von Versammlungen sei
der Kameraeinsatz auch für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit allenfalls auf der
Grundlage einer auf das notwendige Maß beschränkten gesetzlichen Ermächtigung
zulässig gewesen. Eine solche fehle jedoch. Unabhängig davon, dass er sich
aufgrund des Grundsatzes der Polizeifestigkeit der Versammlung und der
abschließenden Regelung der Zulässigkeit von Bildaufnahmen in § 12a, § 19a
VersG nicht auf Ermächtigungsgrundlagen außerhalb des Versammlungsgesetzes
stützen könne, trügen die vom Beklagten herangezogenen Rechtsgrundlagen das
streitgegenständliche Fotografieren während der Versammlung auch inhaltlich
nicht. Der Beklagte könne sich nicht auf § 23 Abs. 1 Nr. 3 KunstUrhG berufen. §
4 PresseG NRW sei ebenso keine taugliche Ermächtigungsgrundlage wie § 4 DSG NRW
a. F. und die vom Beklagten angeführten ministeriellen Erlasse.
Mit Beschluss vom 6. März 2019 hat der Senat die Berufung
des Beklagten wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Zu deren Begründung wiederholt und vertieft der Beklagte
sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend trägt er vor:
Die Anfertigung von Lichtbildaufnahmen am 6. Mai 2018 zu
Zwecken der reinen polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit stelle keinen Eingriff
in das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG dar. Betroffen sei – wenn überhaupt –
allein das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG.
Dies habe zur Konsequenz, dass die Anfertigung und Veröffentlichung der
Lichtbildaufnahmen auf die Regelungen des Kunsturhebergesetzes gestützt werden
könnten. Rechtliche Folge der ausschließlichen Betroffenheit des allgemeinen
Persönlichkeitsrechts sei, dass die Legitimation für die
verfahrensgegenständlichen Lichtbilder auch außerhalb der Regelungen des
Versammlungsrechts verankert sein könne. Die sog. Polizeifestigkeit der
Versammlungsfreiheit stehe dem nicht entgegen. Dessen ungeachtet sei anerkannt,
dass das Versammlungsrecht lückenhaft sei. Der Rückgriff auf allgemeine
Rechtsgrundlagen sei etwa eröffnet, soweit diese „Minusmaßnahmen“
enthielten, die im Versammlungsgesetz selbst nicht vorhanden seien. Dieses
gelte darüber hinaus nur für die Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren. Gehe
es hingegen um ein staatliches Handeln, das mit der Ausübung des
Versammlungsrechts in keinem inneren Zusammenhang stehe und sich nur faktisch
auf die Versammlung auswirke, sei der Rückgriff auf allgemeine Rechtsgrundlagen
zulässig. Die polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit, die zugleich Bestandteil des
Demokratieprinzips sei, weise keinerlei Versammlungsspezifik auf. Berichte die
Polizei als Versammlungsbehörde anlässlich eines Versammlungsgeschehens von
ihrem Einsatz, handele es sich um eine reflexhafte Berührung einer Versammlung.
Ein inhaltlicher Bezug sei damit nicht verbunden und werde auch nicht
hergestellt. Im rechtswissenschaftlichen Schrifttum werde daher ausdrücklich
festgestellt, dass die Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts nicht bedeuten
könne, dass in die Versammlungsfreiheit nur auf der Grundlage des
Versammlungsgesetzes eingegriffen werden könne.
Entscheidend sei, dass ein Fall des § 23 Abs. 1 Nr. 3
KunstUrhG vorliege, bei dem eine Einwilligung der Betroffenen ausnahmsweise
nicht erforderlich sei. Wie § 24 KunstUrhG zeige, gälten die Verbots- und
Ausnahmetatbestände dieses Gesetzes in vollem Umfang auch für staatliche
Stellen. § 23 Abs. 1 Nr. 3 KunstUrhG stehe im unmittelbaren Zusammenhang mit
dem berechtigten Informationsinteresse der Öffentlichkeit. Wer in der
Öffentlichkeit an Veranstaltungen und ähnlichen Vorgängen teilnehme, müsse
damit rechnen, dass er im Zuge des Geschehens abgebildet werde und seine
persönlichkeitsrechtlichen Belange insoweit hintanstellen. Zwar betreffe die
Vorschrift ihrem Wortlaut nach nur die Veröffentlichung von Aufnahmen. Hiervon
werde indes erst recht die Anfertigung der Bilder mitumfasst. Die Erkennbarkeit
eines Einzelnen oder einzelner Abgebildeter schließe die Rechtfertigung nicht
aus. Die Rückausnahme des § 23 Abs. 2 KunstUrhG habe am 6. Mai 2018
offensichtlich nicht vorgelegen. Die Anfertigung und Nutzung der Lichtbildaufnahmen
habe für keine der teilnehmenden Personen eine irgendwie geartete
persönlichkeitsrechtsrelevante Gefahrenlage mit sich gebracht.
Der Beklagte habe hiermit das Ziel einer sachlichen und
zutreffenden Information der Öffentlichkeit verfolgt. Es liege keine
„exzessive“ staatliche Observation vor. Nach allgemeinen Grundsätzen
dürfe jede Behörde, auch die Polizei, die Öffentlichkeit informieren. Insoweit
müssten Behörden die Möglichkeit haben, neue Medien und Wege der
Informationsvermittlung nutzen zu können.
Selbst wenn man annähme, der Schutzbereich des Art. 8 Abs.1
GG sei betroffen, habe der Beklagte in diesen nicht in
rechtfertigungsbedürftiger Weise eingegriffen. Andernfalls drohe eine
vollständige Subjektivierung des Eingriffsbegriffs im Versammlungsrecht. Die
innere Unbefangenheit – das Gefühl der unbegrenzten Möglichkeiten (die sog.
innere Versammlungsfreiheit) – sei kein zuverlässig bestimmbares
grundrechtliches Schutzgut. Auch von einem Überraschungs- oder
Überrumpelungseffekt bei den Teilnehmern könne nicht ausgegangen werden. Der
Fall sei von der Besonderheit geprägt, dass es dem Beklagten am 6. Mai 2018 in
keiner Weise auf eine Observation oder Identifizierung der Versammlung oder
ihrer Teilnehmerinnen und Teilnehmer angekommen sei.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigen das angefochtene Urteil. Dazu tragen sie
vor:
Der Einsatz der Beamten des Beklagten sei geeignet gewesen,
bei den Versammlungsteilnehmern das Gefühl des Überwachtwerdens mit den damit
verbundenen Unsicherheiten und Einschüchterungseffekten zu erzeugen. Dies laufe
nicht auf eine vollständige Subjektivierung des Eingriffsbegriffs hinaus. Das
Verwaltungsgericht habe anhand der äußeren Umstände des Einsatzes eine
Überschreitung der Eingriffsschwelle festgestellt. Für den Eingriff fehle es an
einer Ermächtigungsgrundlage. Darüber hinaus sei der Eingriff jedenfalls
unverhältnismäßig. Zum einen habe der Beklagte nicht nur einige wenige Bilder
angefertigt, sondern eine Vielzahl zu unterschiedlichen Zeiten. In der Folge
sei die Versammlungsfreiheit der Teilnehmer über einen längeren Zeitraum
beeinträchtigt worden, ohne dass dies für die Aufgabenwahrnehmung notwendig
gewesen wäre. Ferner wäre die Eingriffsintensität herabgesetzt worden, hätten
die Beamten den Zweck der Maßnahme unaufgefordert zumindest dem
Versammlungsleiter mitgeteilt. Dies sei nicht geschehen. Stattdessen habe der
Beklagte eine Beeinträchtigung der inneren Versammlungsfreiheit sehenden Auges
in Kauf genommen. Schließlich hätte eine Kennzeichnung der Beamten den
Versammlungsteilnehmern den Zweck der Maßnahme vor Augen führen können. Nach
eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht
verfahre der Beklagte mittlerweile so, dass die Beamten durch Westen mit einer
Aufschrift besonders gekennzeichnet seien.
Gemäß § 23 Abs. 2 KunstUrhG sei eine Befugnis, Lichtbilder
einer Person ohne die erforderliche Einwilligung zu verbreiten oder zur Schau
zu stellen, nicht gegeben, wenn ein berechtigtes Interesse des Abgebildeten
verletzt werde. Ein solches berechtigtes Interesse liege vor. Bei den
Lichtbildern handele es sich um besondere Kategorien personenbezogener Daten
(vgl. § 3 Abs. 9 BDSG a. F., Art. 9 Abs. 1 DSGVO), weil durch sie die
politische Meinung der Abgebildeten erkennbar werde. Es habe keine
Erforderlichkeit für die Anfertigung und Veröffentlichung der Lichtbilder
bestanden. Der Beklagte hätte auch ohne Lichtbilder der Kläger und der übrigen
Versammlungsteilnehmer im Internet informieren können. Er hätte, was bei
Accounts von Behörden allgemein üblich sei, Symbolbilder verwenden können. Zu
berücksichtigen sei ferner, dass mit der Veröffentlichung im Internet eine
potentiell unbegrenzte Verbreitung der Lichtbilder verbunden ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des Verwaltungsvorgangs des
Beklagten Bezug genommen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
Die Klage ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
I. Die Klage ist zulässig.
1. Sie ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO
statthaft. Bei der streitgegenständlichen Frage, ob die Anfertigung von
Lichtbildern der Versammlung vom 6. Mai 2018 in F.-T. durch Beamte des
Beklagten und deren Veröffentlichung im Internet unter www.twitter.com und
www.facebook.com auf dem Account der Polizei F. rechtswidrig war, handelt es
sich um ein nach dieser Bestimmung feststellungsfähiges – vergangenes –
Rechtsverhältnis.
Vgl. zu den diesbezüglichen Anforderungen an die
Statthaftigkeit zuletzt etwa BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16
-, juris Rn. 12, vom 13. September 2017 – 10 C 6.16 -, jurisRn. 11, und vom 16.
Juni 2015 – 10 C 14.14 -, juris Rn. 18 f.
Die Feststellungsklage ist nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1
VwGO subsidiär. Denn die Kläger können ihre Rechte nicht durch Gestaltungs-
oder Leistungsklage verfolgen.
2. Die Kläger haben ein berechtigtes Feststellungsinteresse
im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO und sind analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
Vgl. zu dem letztgenannten Erfordernis im Rahmen der
Feststellungsklage beispielsweise BVerwG, Urteile vom 13. September 2017 – 10 C
6.16 -, juris Rn. 14, vom 27. Mai 2009- 8 C 10.08 -, juris Rn. 24, und vom 28.
Juni 2000 – 11 C 13.99 -, juris Rn. 32.
Das berechtigte Interesse des § 43 Abs. 1 VwGO schließt
jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher
oder auch ideeller Art ein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche
Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Kläger in den genannten
Bereichen zu verbessern.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 2017- 6 C 46.16 -,
juris Rn. 20, vom 13. September 2017 – 10 C 6.16 -, juris Rn. 13, vom 2.
Dezember 2015 – 10 C 18.14 -, juris Rn. 15, vom 28. Januar 2010 – 8 C 38.09 -,
juris Rn. 54, und vom 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 -, juris Rn. 20.
Geht es – wie hier – um ein vergangenes, erledigtes
Rechtsverhältnis, kommt ein Feststellungsinteresse insbesondere in Fällen
gewichtiger, allerdings in tatsächlicher Hinsicht überholter
Grundrechtseingriffe in Betracht. Insoweit gebietet das Grundrecht auf
effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, die Möglichkeit einer
gerichtlichen Klärung zu eröffnen, wenn die direkte Belastung durch den
angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine
Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung
kaum erlangen kann. Solche Eingriffe können auch durch Beeinträchtigungen des
Grundrechts auf Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG bewirkt werden,
gegen die Rechtsschutz in dem dafür verfügbaren Zeitraum typischerweise nur im
Eilverfahren erreichbar ist. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährt nach Maßgabe der
Sachentscheidungsvoraussetzungen aber einen Anspruch auf Rechtsschutz in der
Hauptsache und nicht nur auf Rechtsschutz in einem Eilverfahren.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2016 – 1 BvR 1705/15 -,
juris Rn. 11, Urteil vom 27. Februar 2007 – 1 BvR 538/06, 1 BvR 2045/06 -,
jurisRn. 69, Beschlüsse vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 -, juris Rn. 28 f., und
vom 5. Dezember 2001 – 2 BvR 527/99, 2 BvR 1337/00, 2 BvR 1777/00 -, juris Rn.
36; BVerwG, Urteile vom25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 -, juris Rn. 20, vom 13.
September 2017 – 10 C 6.16 -, juris Rn. 13, vom 20. Juni 2013 – 8 C 39.12 -,
juris Rn. 26 ff., und vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 -, juris, Rn. 29 ff.
Gemessen an diesen Maßstäben kommt den Klägern zur Gewährung
effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ein berechtigtes
Interesse an der begehrten Feststellung zu. Das streitbefangene Anfertigen von
Fotos der Versammlung vom 6. Mai 2018 durch Polizeibeamte und deren
Veröffentlichung im Internet auf Twitter und Facebook war auf die Dauer der
Versammlung beschränkt und hat sich mit deren Beendigung bzw. mit dem Löschen
der Einträge durch den Beklagten erledigt. Aufgrund dieses Zeitablaufs war es
den Klägern nicht möglich, rechtzeitig Rechtsschutz gegen diese Maßnahmen zu
erreichen. Dieser Rechtsschutz ist ihnen nunmehr in Gestalt der
Feststellungsklage zu eröffnen. Nach dem Vorbringen der Kläger erscheint es,
was für die Bejahung der Zulässigkeit ausreichend ist, zumindest als möglich,
dass die in Rede stehenden Maßnahmen als gewichtiger Eingriff in ihr Grundrecht
auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG zu qualifizieren sind, weil sie
Anmelder bzw. Teilnehmer der Versammlung waren. Entsprechendes gilt wegen der
Abbildung der Kläger auf den im Internet geposteten Fotografien für einen
Eingriff das allgemeines Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 1 GG.
Aufgrund der von ihnen schlüssig vorgetragenen
Grundrechtseingriffe sind die Kläger zugleich auch analog § 42 Abs. 2 VwGO
klagebefugt.
II. Die Klage ist auch begründet.
1. Die Kläger haben einen Anspruch auf die mit dem
Klageantrag zu 1) begehrte Feststellung, dass die Anfertigung von Lichtbildern
von der Versammlung vom 6. Mai 2018 in F.-T. durch Beamte des Beklagten
rechtswidrig war.
Das Fotografieren der Versammlung am 6. Mai 2018 ist als
Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG zu qualifizieren (dazu a).
Für diesen Eingriff fehlte es an der erforderlichen gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage (dazu b). Dies gilt auch dann, wenn man jenseits des
Grundsatzes der sog. Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts Rechtsgrundlagen
außerhalb des Versammlungsgesetzes in den Blick nimmt (dazu c).
a) Versammlungen sind durch Art. 8 Abs. 1 GG als Ausdruck
gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung geschützt und
stellen eine für die Demokratie unentbehrliche Form der Meinungsäußerung und
Meinungsbildung dar. Art. 8 Abs. 1 GG schützt den gesamten Vorgang des
Sich-Versammelns. Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit kann auch durch
faktische Maßnahmen beeinträchtigt werden, wenn diese in ihrer Intensität
imperativen Maßnahmen gleichstehen und eine abschreckende oder einschüchternde
Wirkung entfalten bzw. geeignet sind, die freie Willensbildung und die
Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die an
Versammlungen teilnehmen (wollen).
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2015 – 2 BvQ 39/15
-, juris Rn. 11, und vom 11. Juni 1991 – 1 BvR 772/90 -, juris Rn. 16 ff.;
BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 -, juris Rn. 28 und 31 f.
Ob dies der Fall ist, kann nur aufgrund einer Würdigung der
Umstände des jeweiligen Einzelfalls anhand eines objektiven
Beurteilungsmaßstabs festgestellt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 -,
juris Rn. 31 und 33.
Dabei ist die Anfertigung von Übersichtsaufzeichnungen von
einer Versammlung mit Foto- und/oder Videotechnik nach dem heutigen Stand der
Technik für die Aufgezeichneten immer ein Grundrechtseingriff, weil die
Einzelpersonen auch in Übersichtsaufzeichnungen in der Regel individualisierbar
mit erfasst sind. Sie können, ohne dass technisch weitere Bearbeitungsschritte
erforderlich sind, durch schlichte Fokussierung erkennbar gemacht werden, so
dass einzelne Personen identifizierbar sind. Ein prinzipieller Unterschied
zwischen Übersichtsaufzeichnungen und personenbezogenen Aufzeichnungen besteht
diesbezüglich, jedenfalls nach dem Stand der heutigen Technik, nicht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08
-, juris Rn. 130; ebenso VerfGH Berlin, Urteil vom 11. April 2014 – 129/13 -,
juris Rn. 48.
Die polizeiliche Erstellung von Übersichtsaufzeichnungen
führt daher zu gewichtigen Nachteilen. Sie begründet für Teilnehmer an einer
Versammlung das Bewusstsein, dass ihre Teilnahme und die Form ihrer Beiträge
unabhängig von einem zu verantwortenden Anlass festgehalten werden können und
die so gewonnenen Daten über die konkrete Versammlung hinaus verfügbar bleiben.
Dabei handelt es sich überdies um sensible Daten. In Frage stehen
Aufzeichnungen, welche die gesamte – möglicherweise emotionsbehaftete –
Interaktion der Teilnehmer optisch fixieren und geeignet sind, Aufschluss über
politische Auffassungen sowie weltanschauliche Haltungen zu geben. Das
Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung in dieser Weise
festgehalten wird, kann Einschüchterungswirkungen haben, die zugleich auf die
Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung zurückwirken. Wer damit
rechnet, dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird
und dass ihm dadurch persönliche Risiken entstehen können, wird möglicherweise
auf die Ausübung seines Grundrechts verzichten. Dies würde nicht nur die
individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch
das Gemeinwohl, weil die kollektive öffentliche Meinungskundgabe eine
elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit
seiner Bürger gegründeten demokratischen und freiheitlichen Gemeinwesens ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08
-, juris Rn. 131.
Dies gilt auch für „flüchtige“, d. h. nicht
gespeicherte Aufnahmen bzw. Bildübertragungen.
Vgl. zu solchen Nds. OVG, Urteil vom 24. September 2015 – 11
LC 215/14 -, juris Rn. 22; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 5. Februar 2015 – 7 A
10683/14 -, juris Rn. 31; VG Berlin, Urteile vom 26. April 2012 – 1 K 818.09 -,
juris Rn. 23 ff., und vom 5. Juli 2010 – 1 K 905.09 -, juris Rn. 15 f.; VG
Münster, Urteil vom 21. August 2009 – 1 K 1403/08 -, juris Rn. 15; Kniesel, in:
Dietel/Gintzel/Kniesel, VersG, 18. Aufl. 2019, § 12a Rn. 9; anderer Ansicht
Enders, in: Dürig-Friedl/Enders, VersG, 2016, § 12a Rn. 6.
Ohne Eingriffsqualität können demgegenüber unter Umständen
bloße Übersichtsaufnahmen sein, die erkennbar der Lenkung eines
Polizeieinsatzes namentlich von Großdemonstrationen dienen und hierfür
erforderlich sind, oder die reine Beobachtung durch begleitende Beamte oder
sonstige Dritte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. November 2010 – 5 A 2288/09
-, juris Rn. 4, unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR
233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 70 – Brokdorf -, wonach der staatsfreie
unreglementierte Charakter einer Demonstration nicht durch „exzessive
Oberservationen und Registrierungen“ verändert werden darf; siehe aber
auch Bay. VGH, Urteil vom 15. Juli 2008 – 10 BV 07.2143 -, juris Rn. 23 ff.,
zur Eingriffsqualität der anlasslosen Anwesenheit von Polizeibeamten bei
Versammlungen in geschlossenen Räumen; kritisch zu Übersichtsaufnahmen auch
Koranyi/Singelnstein, NJW 2011, 124, 126.
Hiervon ausgehend war das Anfertigen von Fotos der
Versammlung vom6. Mai 2018, um diese anschließend auf dem Account der Polizei
F. auf Twitter und Facebook zu publizieren, ein Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG.
Das Fotografieren der Versammlungsteilnehmer durch
Polizeibeamte entfaltete eine Abschreckungs- und Einschüchterungswirkung, die
geeignet war, Personen von der Versammlungsteilnahme – und damit von der
Grundrechtswahrnehmung – abzuhalten oder zumindest in ihrem Verhalten während
der Versammlungsteilnahme zu beeinflussen. Dieser Effekt wird noch dadurch
intensiviert, dass für die Versammlungsteilnehmer nicht klar war, zu welchem
Zweck die Aufnahmen gemacht und in welchem – vom Anlass der Versammlung
möglicherweise völlig unabhängigen – Kontext sie ggf. gespeichert und später
verwertet werden.
Vgl. zur Intensivierung des Grundrechtseingriffs durch
derartige Folgewirkungen BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, 1
BvR 1253/07 -, juris Rn. 80.
Insbesondere hatten die Versammlungsteilnehmer, darunter die
Kläger, keinen Grund zu der Annahme, dass die technischen Möglichkeiten der
eingesetzten Digitalkamera nicht ausreichen würden, um einzelne
Versammlungsteilnehmer individualisierbar abzulichten, sei es im Foto-, sei es
im Videoformat. Schon dieser Umstand war nach dem Gesagten geeignet, die
Versammlungsteilnehmer zu verunsichern und in ihrem Verhalten zu beeinflussen.
Diese Einschätzung wird durch die Angaben des Klägers zu 1) in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat bestätigt, wonach sich mehrere Teilnehmer der
Versammlung vom 6. Mai 2018 bei ihm in seiner Eigenschaft als
Versammlungsleiter nach dem Hintergrund und Zweck der von ihnen wahrgenommenen
polizeilichen Fotografiertätigkeit erkundigt hätten.
Dass die Fotos am 6. Mai 2018 allein zum Zweck der
polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit gemacht wurden, ändert daran nichts. Dies
gilt unabhängig von der Frage, ob Versammlungsteilnehmer auf entsprechende
Auskünfte der Polizei zur spezifischen Zweckbindung solcher Fotos vertrauen
(dürfen) oder ob nicht auch im Fall dieser Zweckbindung die Möglichkeit
besteht, dass diese Bilder unter Umständen unterstützend zur Gefahrenabwehr
oder auch zur Strafverfolgung herangezogen werden, sollte sich im Verlauf einer
Versammlung oder im Nachhinein eine solche Notwendigkeit herausstellen. Im
Gegenteil wird der Abschreckungs- und Einschüchterungseffekt bei lebensnaher
Betrachtung potentiell noch verstärkt, wenn Versammlungsteilnehmern – etwa
durch eine Kennzeichnung der fotografierenden Beamten als Angehörige der
Öffentlichkeitsarbeitsabteilung „PÖA“ – bewusst ist, dass die Fotos
auf dem Twitter- bzw. Facebookaccount der Polizei veröffentlicht werden sollen.
Denn die Versammlungsteilnehmer müssen dann mit einem erheblich gesteigerten
Verbreitungsgrad dieser Lichtbilder und einem entsprechenden breiten –
potentiell weltweiten – Bekanntwerden ihrer Versammlungsteilnahme rechnen.
Abgesehen davon würde auch die Offenlegung des Zwecks der Öffentlichkeitsarbeit
die Versammlungsteilnehmer für sich genommen noch nicht darüber informieren,
welcher Art der Öffentlichkeitsarbeit das Fotografieren dienen soll. Die
Transparenz der Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit lässt
das Unsicherheitserzeugungspotential des Fotografierens in Bezug auf die
Versammlungsteilnehmer daher nicht per se entfallen.
Dass der Beklagte die Fotos im zu entscheidenden Fall später
gelöscht hat, vermochte im Weiteren nicht zu verhindern, dass diese in der
Zwischenzeit von Teilen der Öffentlichkeit – und zwar über den Augenblick
hinaus – angesehen und auch weitergespeichert werden konnten. Aufgrund dessen
hat der Beklagte die Möglichkeit geschaffen, dass die Versammlungsteilnehmer zu
irgendeinem Zeitpunkt in der Zukunft auch von dritter (privater) Seite mit
ihrer Versammlungsteilnahme konfrontiert werden.
Jedenfalls mit Hilfe digitaler Techniken war es auch
möglich, die fotografierten Teilnehmer der Versammlung vom 6. Mai 2018 zu
individualisieren, mögen auf den Fotos daneben auch die Einsatzkräfte und
-mittel zu sehen gewesen sein. Da an der Kundgebung lediglich ca. 150 Personen
teilnahmen, kann auch von vornherein nicht davon gesprochen werden, dass die
Fotoaufnahmen bloßen Übersichtsaufnahmen gleichstanden, die lediglich der
Lenkung einer Großveranstaltung durch die Polizei dienen und die wegen ihrer
offenkundigen versammlungs- und personenbezogenen Unspezifik die Schwelle eines
Eingriffs in Art. 8 Abs. 1 GG möglicherweise nicht überschreiten.
Darauf, dass sich die Kläger selbst durch die polizeiliche
Kamerapräsenz womöglich nicht haben beeindrucken lassen, kommt es nicht an.
Entscheidend ist, dass das Fotografieren nach objektiven Maßstäben zur
Beeinträchtigung ihrer Versammlungsfreiheit geeignet war.
Nachdem der Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG – wie gezeigt – an
objektiven Kriterien festgemacht werden kann, ist dem Beklagten nicht darin zu
folgen, dass diese Betrachtungsweise einer übermäßigen Subjektivierung des
Eingriffsbegriffs Vorschub leisten würde. Die Bejahung des Eingriffs gründet
nicht auf einem fiktiven, nicht plausibilisierbaren „Gefühl des
Überwachtwerdens“,
so aber wohl Enders, in: Dürig-Friedl/Enders, VersG, 2016, §
12a Rn. 14 ff.,
sondern in dem nach außen tretenden Handeln der Polizei und
dessen absehbaren, mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmenden negativen
Folgen für das grundrechtsausübende Verhalten der Versammlungsteilnehmer.
b) Für den somit vorliegenden Eingriff in die
Versammlungsfreiheit bedurfte der Beklagte einer gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage, an der es jedoch fehlt.
Art. 8 GG erlaubt Beschränkungen von Versammlungen unter
freiem Himmel nur nach Maßgabe des Absatzes 2. Danach kann das
Versammlungsgrundrecht für Versammlungen unter freiem Himmel (nur) durch Gesetz
oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Soweit das Versammlungsgesetz
abschließende Regelungen hinsichtlich der versammlungsbehördlichen
Eingriffsbefugnisse enthält, geht es als Spezialgesetz dem allgemeinen
Polizeirecht – und anderen Rechtsvorschriften – vor. Seine im Vergleich zum
allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht besonderen Voraussetzungen für
beschränkende Maßnahmen sind Ausprägungen des Grundrechts der
Versammlungsfreiheit.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 2004 – 1 BvR 1726/01
-, juris Rn. 18; BVerwG, Beschluss vom 3. Mai 2019 – 6 B 149.18 -, juris Rn. 8,
Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 -, juris Rn. 16, Beschluss vom 16.
November 2010 – 6 B 58.10 -, juris Rn. 6, Urteil vom 25. Juli 2007 – 6 C 39.06
-, juris Rn. 30.
Diese sog. Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit
bedeutet zwar nicht ausnahmslos, dass in die Versammlungsfreiheit nur auf der
Grundlage des Versammlungsgesetzes eingegriffen werden könnte. Denn das
Versammlungsgesetz enthält keine abschließende Regelung für die Abwehr aller
Gefahren, die im Zusammenhang mit Versammlungen auftreten können. Auf das
Polizei- und Ordnungsrecht darf zurückgegriffen werden, wenn es um die
Verhütung von- nicht versammlungsspezifischen – Gefahren geht.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 3. Mai 2019 – 6 B 149.18 -,
juris Rn. 8, und vom 16. November 2010 – 6 B 58.10 -, juris Rn. 6, Urteil vom
25. Juli 2007 – 6 C 39.06 -, juris Rn. 30.
Ausgehend davon konnte sich der Beklagte für das Anfertigen
von Fotos von der Versammlung am 6. Mai 2018, um sie im Rahmen der
Öffentlichkeitsarbeit auf Twitter und Facebook einzustellen, allein auf eine
Ermächtigungsgrundlage aus dem Versammlungsgesetz stützen. Denn Bild- und
Tonaufnahmen von Versammlungen durch die Polizei sind in § 12a VersG – der
über§ 19a VersG auch für Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge gilt –
speziell und abschließend geregelt.
Gemäß § 12a Abs. 1 Satz 1 VersG darf die Polizei Bild- und
Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen
Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme
rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche
Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Nach § 12a Abs. 2 Satz 1 VersG sind die
Unterlagen nach Beendigung der öffentlichen Versammlung oder zeitlich und
sachlich damit unmittelbar im Zusammenhang stehender Ereignisse unverzüglich zu
vernichten, soweit sie nicht für die Verfolgung von Straftaten von Teilnehmern
(Nr. 1) oder im Einzelfall zur Gefahrenabwehr benötigt werden, weil die
betroffene Person verdächtigt ist, Straftaten bei oder im Zusammenhang mit der
öffentlichen Versammlung vorbereitet oder begangen zu haben, und deshalb zu besorgen
ist, dass von ihr erhebliche Gefahren für künftige öffentliche Versammlungen
oder Aufzüge ausgehen (Nr. 2). Unterlagen, die aus den in Satz 1 Nr. 2
aufgeführten Gründen nicht vernichtet wurden, sind in jedem Fall spätestens
nach Ablauf von drei Jahren seit ihrer Entstehung zu vernichten, es sei denn,
sie würden inzwischen zu dem in Satz 1 Nr. 1 aufgeführten Zweck benötigt (§ 12a
Abs. 2 Satz 2 VersG). Die Befugnisse zur Erhebung personenbezogener
Informationen nach Maßgabe der Strafprozessordnung und des Gesetzes über
Ordnungswidrigkeiten bleiben unberührt(§ 12a Abs. 3 VersG).
Dieses anhand der Eingriffsvoraussetzungen, der Vorgaben für
die Aufbewahrung und im Hinblick auf explizit unberührt bleibende weitere
Befugnisse zur Erhebung personenbezogener Informationen ausdifferenzierte
Regelungsprogramm,
vgl. zu diesem im Einzelnen Enders, in: Dürig-Friedl/Enders,
VersG, 2016, § 12a Rn. 3 ff.; Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel, VersG,18.
Aufl. 2019, § 12a Rn. 19 ff.,
verdeutlicht, dass das Versammlungsgesetz polizeiliche
Bildaufnahmen von Versammlungen und deren zweckgebundene Weiterverwendung
umfassend und abschließend normiert. Dafür spricht auch die Gesetzesbegründung
zu § 12a VersG, ausweislich derer der Gesetzgeber nach dem damaligen Stand der
Technik davon ausging, Übersichtsaufnahmen von Versammlungen bedürften mangels
Identifizierbarkeit einzelner Teilnehmer keiner gesetzlichen Grundlage, und
wohl nur deshalb auf eine weitergehende Normierung verzichtete.
Vgl. BT-Drs. 11/4359, S. 17.
Folglich muss sich jegliche mit einer Versammlung im
Zusammenhang stehende, grundrechtsrelevante technische Bildaufnahme durch die
Polizei ausschließlich an dieser Regelung messen lassen.
So auch VG Berlin, Urteil vom 26. April 2012 – 1 K 818/09 -,
juris Rn. 30; Koranyi/Singelnstein, NJW 2011, 124, 125.
§ 19a, § 12a Abs. 1 VersG decken die streitgegenständlichen
Maßnahmen indes nicht. Beweggrund für die Anfertigung der Lichtbilder war die
polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit, nicht die Abwehr von Gefahren oder die
Strafverfolgung. Dies macht der Beklagte auch nicht geltend. Er verweist auf
den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW vom 15. November
2011 – 401 – 58.02.05 „Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Polizei Nordrhein-Westfalen“
und den Runderlass desselben Ministeriums vom 30. September 2016 – 4/LRed
11.04.06 „Nutzung sozialer Netzwerke im Internet durch die Polizeibehörden
des Landes NRW“. Diese Erlasse können das Fehlen einer gesetzlichen
Ermächtigung jedoch nicht kompensieren.
c) Aber auch wenn man nicht von der Einschlägigkeit der sog.
Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts ausginge, sondern für den hier
vorliegenden Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG nicht nur das Versammlungsgesetz in
den Blick nimmt, mangelt es an einer tragfähigen Ermächtigungsgrundlage.
aa) Diese ergibt sich nicht aus § 23 Abs. 1 Nr. 3 KunstUrhG.
Das gilt losgelöst davon, ob man die Bestimmung von ihrem
Rechtfertigungspotential her terminologisch als Ermächtigungsgrundlage oder –
wie der Beklagte – als sonstigen Rechtfertigungsgrund bezeichnet.
Nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 KunstUrhG dürfen ohne die nach § 22
KunstUrhG grundsätzlich erforderliche Einwilligung der Betroffenen Bilder von
Versammlungen, Aufzügen und ähnlichen Vorgängen, an denen die dargestellten
Personen teilgenommen haben, verbreitet und zur Schau gestellt werden.
§ 23 Abs. 1 KunstUrhG enthält zugunsten der Informations-,
Abbildungs-, Meinungs- und Kunstfreiheit die wichtigsten Ausnahmen vom
allgemeinen Bildnisschutz nach § 22 KunstUrhG. Die Vorschrift konkretisiert die
grundgesetzlich gebotene Abwägung widerstreitender, gleichermaßen
verfassungsrechtlich geschützter Freiheitsinteressen des Abgebildeten an
Geheimhaltung auf der einen Seite (Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG) und der
Presse wie auch der Allgemeinheit an Information auf der anderen Seite (Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG).
Vgl. Specht, in: Dreier/Schulze, UrhG, 6. Aufl. 2018, § 23
KunstUrhG Rn. 1; Fricke, in: Wandtke/Bullinger, Urheberrecht, 5. Aufl. 2019, §
23 KunstUrhG Rn. 1; Engels, in: Ahlberg/Götting, BeckOK Urheberrecht, 25.
Edition, Stand: 15. Juli 2019, § 23 KunstUrhG Rn. 1.
Schon aus diesem Grund kann § 23 Abs. 1 Nr. 3 KunstUrhG den
Kameraeinsatz nicht rechtfertigen. Diese Vorschrift ist ersichtlich nicht auf
hoheitliche Maßnahmen zugeschnitten, bei denen ein grundrechtlicher Schutz des
staatlichen Akteurs von vornherein nicht in Betracht kommt. Dies wird auch
dadurch verdeutlicht, dass § 24 KunstUrhG, der explizit an Behörden adressiert
ist, nur die Zulässigkeit der Veröffentlichung von Bildnissen regelt, während
es für die Anordnung der Maßnahme – also das Anfertigen der Bildnisse – einer
eigenständigen rechtlichen Grundlage bedarf. Diese folgt zumeist aus
strafprozessualen Regelungen und kann daher durchaus an engere Voraussetzungen
gebunden sein als die nach § 24 KunstUrhG zulässige Beschränkung des
Bildrechts.
Vgl. Specht, in: Dreier/Schulze, UrhG, 6. Aufl. 2018, § 24
KunstUrhG Rn. 2; Engels, in: Ahlberg/Götting, BeckOK Urheberrecht, 25. Edition,
Stand: 15. Juli 2019, § 24 KunstUrhG Rn. 2.
Im Übrigen führte aber auch eine Interessenabwägung nach§ 23
Abs. 2 KunstUrhG unter Berücksichtigung von Inhalt und Reichweite des Art. 8
Abs. 1 GG angesichts des oben bereits dargelegten heutigen Stands der Technik
mit den stets gegebenen Möglichkeiten zur Individualisierung und
Identifizierung einzelner Versammlungsteilnehmer zu einem Überwiegen der
Interessen der Kläger.
bb) Der beklagtenseits weiter ins Feld geführte § 5 Abs. 7
DSG NRW in der am 25. Mai 2018 in Kraft getretenen Fassung des Gesetzes zur Anpassung
des allgemeinen Datenschutzrechts an die Verordnung (EU)2016/679 und zur
Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 (Nordrhein-Westfälisches
Datenschutz-Anpassungs- und Umsetzungsgesetz EU – NRWDSAnpUG-EU) vom 17. Mai
2018 (GV. NRW. S. 244) führt nicht zu einem anderen Verständnis von § 23 Abs. 1
Nr. 3 KunstUrhG.
102
Gemäß § 5 Abs. 7 DSG NRW n. F. bleiben für die nach § 5
unter dieses Gesetz fallenden (öffentlichen) Stellen die Vorschriften der §§ 22
bis 24 und 33 KunstUrhG in seiner jeweils geltenden Fassung unberührt. Die
Regelung dient lediglich der Klarstellung, dass das Kunsturhebergesetz dem
Datenschutzgesetz NRW weiterhin als spezielleres Recht vorgeht.
Mit der Verweisung des § 5 Abs. 7 DSG NRW n. F. geht – schon
aus kompetenzrechtlichen Gründen – indessen keine inhaltliche Erweiterung von §
23 Abs. 1 Nr. 3, § 24 KunstUrhG einher. Hinsichtlich der aus diesen
Bestimmungen ableitbaren Befugnisse des Beklagten bleibt es infolgedessen bei
den obigen Ausführungen.
Nichts anderes ergibt sich im Übrigen aus dem im Zeitpunkt
der Durchführung der Versammlung am 6. Mai 2018 noch geltenden § 4 Abs. 1 Satz
1 DSG NRW a. F., wonach die Verarbeitung personenbezogener Daten nur zulässig
ist, wenn dieses Gesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt (a) oder
die betroffene Person eingewilligt hat (b). Auch danach hängt die
Rechtmäßigkeit der streitigen Maßnahmen von dem speziellen Rechtsregime der §
19a, § 12a Abs. 1 VersG ab. Das Datenschutzrecht verleiht dem Beklagten keine
weiterreichenden Befugnisse als das Versammlungsrecht; es hat nicht das
Potential und auch nicht die Zielrichtung, Eingriffe in Art. 8 Abs. 1 GG zu
rechtfertigen. Genauso verhält es sich nach § 3 Abs. 1 DSG NRW n. F., wonach
die Verarbeitung personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen zulässig
ist, wenn sie für die Wahrnehmung einer im öffentlichen Interesse liegenden
Aufgabe der verarbeitenden Stellen erforderlich ist oder wenn sie in Ausübung
öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde, soweit
spezialgesetzliche Regelungen nicht vorgehen. Deren – sich hier mit Rücksicht
auf Art. 8 Abs. 1 GG ergebender – Vorrang ist bei der Erhebung und
Weiterverarbeitung personenbezogener Daten stets zu beachten.
Diesen Befund bestätigt der – gleichfalls ab dem 25. Mai
2018 anwendbare – Art. 85 Abs. 2 DSGVO.
Für die Datenverarbeitung, die zu journalistischen Zwecken
oder zu wissenschaftlichen, künstlerischen oder literarischen Zwecken erfolgt,
sehen die Mitgliedstaaten nach dieser Regelung Abweichungen oder Ausnahmen von
Kapitel II (Grundsätze), Kapitel III (Rechte der betroffenen Person), Kapitel
IV (Verantwortlicher und Auftragsverarbeiter), Kapitel V (Übermittlung
personenbezogener Daten an Drittländer oder an internationale Organisationen),
Kapitel VI (Unabhängige Aufsichtsbehörden), Kapitel VII (Zusammenarbeit und
Kohärenz) und Kapitel IX (Vorschriften für besondere Verarbeitungssituationen)
vor, wenn dies erforderlich ist, um das Recht auf Schutz der personenbezogenen
Daten mit der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit in
Einklang zu bringen.
Art. 85 DSGVO erlaubt nationale Gesetze mit Abweichungen von
der DSGVO insbesondere zugunsten der Verarbeitung zu journalistischen Zwecken.
Er enthält eine Öffnungsklausel, die nicht nur neue Gesetze erlaubt, sondern
auch bestehende Regelungen – soweit sie sich einfügen – erfassen kann.
Vgl. OLG Köln, Beschluss vom 18. Juni 2018 – 15 W 27/18 -,
juris Rn. 5; Lauber-Rönsberg/Hartlaub, NJW 2017, 1057, 1060.
Dies unterstreicht ein Verständnis von § 23 KunstUrhG, das
diesen als Ausnahmebestimmung gerade für den journalistischen Bereich
interpretiert.
Vgl. zur auch europarechtlich erforderlichen praktischen
Konkordanz des Datenschutzes mit der Meinungs- und Medienfreiheit auch OLG
Köln, Beschluss vom 18. Juni 2018 – 15 W 27/18 -, juris Rn. 7; siehe insofern
außerdem Lauber-Rönsberg/Hartlaub, NJW 2017, 1057, 1060.
Eine Polizeibehörde wird aber nicht journalistisch tätig,
auch wenn sie Öffentlichkeitsarbeit betreibt.
cc) Im Anschluss daran rechtfertigt auch der Verweis des
Beklagten auf die grundsätzliche Zulässigkeit staatlichen Informationshandelns
als im öffentlichen Interesse liegender Aufgabe den in Rede stehenden
Grundrechtseingriff in Art. 8 Abs. 1 GG nicht.
Können Aufgaben der Regierung oder der Verwaltung mittels
öffentlicher Informationen wahrgenommen werden, liegt in der Aufgabenzuweisung
grundsätzlich auch eine Ermächtigung zum Informationshandeln. Staatliche
Öffentlichkeitsarbeit ist nicht nur zulässig, sondern auch notwendig, um den
Grundkonsens im demokratischen Gemeinwesen lebendig zu erhalten. Hierbei
handelt es sich um eine Aufgabe der Staatsleitung als Bestandteil der
Staatsaufgaben, die, ohne dass es dazu einer besonderen gesetzlichen
Eingriffsermächtigung bedürfte, hoheitliches Informationshandeln legitimieren
kann. Unter dieses fällt namentlich die Darlegung und Erläuterung der Politik
hinsichtlich getroffener Maßnahmen und künftiger Vorhaben angesichts
bestehender oder sich abzeichnender Probleme sowie die sachgerechte, objektiv
gehaltene Information über den Bürger unmittelbar betreffende Fragen und
wichtige Vorgänge auch außerhalb oder weit im Vorfeld der eigenen gestaltenden
politischen Tätigkeit.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 -,
juris Rn. 73 ff., und vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 558/91, 1 BvR 1428/91 -, juris
Rn. 51 ff.
Die Zulässigkeit staatlichen Informationshandelns ohne
besondere gesetzliche Eingriffsermächtigung ist aber nur dann gegeben, wenn es
nicht zu gezielten Grundrechtseingriffen bzw. funktionalen Äquivalenten solcher
Eingriffe, sondern lediglich zu faktisch-mittelbaren
Grundrechtsbeeinträchtigungen führt und der betroffene Bereich einer
staatlichen Normierung nicht zugänglich ist. Letzteres ist etwa dann der Fall,
wenn die Beeinträchtigung aus einem komplexen Geschehensablauf entsteht, bei
dem Folgen grundrechtserheblich werden, die indirekt mit dem verwirklichten
Zweck zusammenhängen. So liegt es etwa bei einer staatlichen
Informationstätigkeit, die erst aufgrund der Reaktion der Bürger zu
mittelbar-faktischen Grundrechtsbeeinträchtigungen führt. Gegenstand und
Modalitäten staatlichen Informationshandelns sind so vielgestaltig, dass sie
angesichts der eingeschränkten Erkenntnis- und Handlungsmöglichkeiten des
Gesetzgebers allenfalls in allgemein gehaltenen formellen Generalklauseln
gefasst werden können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 -,
juris Rn. 76 ff.
Gemessen daran ist eine spezialgesetzliche
Ermächtigungsgrundlage für die Veröffentlichung von Fotos von Versammlungen,
auf denen einzelne Personen identifizierbar sind, nicht entbehrlich. Dabei
handelt es sich nach den obigen Ausführungen schon nicht um bloße mittelbare
Grundrechtsbeeinträchtigungen, sondern um unmittelbare Grundrechtseingriffe.
Ferner ist die Standardsituation des Fotografierens bei Versammlungen zu
Zwecken der polizeilichen Öffentlichkeitsarbeit nicht durch eine komplexe
Gemengelage geprägt, sondern ohne Weiteres einer abstrakt-generellen Regelung zugänglich.
Unbeschadet dessen ist das Fotografieren von
Versammlungsteilnehmern nebst dem Veröffentlichen dieser Lichtbilder im
Internet aber auch unter Verhältnismäßigkeitsaspekten nicht erforderlich, um
eine effektive polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit zu leisten. Die Polizei
könnte über einen Versammlungsverlauf auch ohne diese Bilder informieren, ohne
gänzlich auf eine Bebilderung zu verzichten. So könnte die Polizei etwa
ausschließlich ihre eigenen Einsatzkräfte und -mittel abbilden oder auf Archivfotomaterial
zurückgreifen, auf dem die Versammlungsörtlichkeit zu sehen ist.
dd) Schließlich scheidet § 4 PresseG NRW als
Ermächtigungsgrundlage aus. Gemäß § 4 Abs. 1 PresseG NRW sind die Behörden
verpflichtet, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen
Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen. Der daraus folgende presserechtliche
Auskunftsanspruch beinhaltet im Ansatz keine Befugnisnorm für die polizeiliche
Öffentlichkeitsarbeit, die mit Eingriffen in die Grundrechte Dritter verbunden
ist.
2. Da die Anfertigung von Lichtbildern von der Versammlung
vom 6. Mai 2018 in F.-T., auf denen auch die Kläger zu sehen waren, durch
Beamte des Beklagten rechtswidrig war, war auch deren Veröffentlichung im
Internet unter www.twitter.com und www.facebook.com auf dem Account der Polizei
F. rechtswidrig. Die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen verhält sich
spiegelbildlich zueinander. Eine besondere gesetzliche Rechtsgrundlage für die
Publikation der Fotos, die von deren Herstellensvorgang abgekoppelt wäre,
existiert gleichfalls nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision war nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen,
weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die grundsätzliche Bedeutung
besteht im Hinblick auf die Frage der Zulässigkeit des Anfertigens von Fotos
von Versammlungen durch Polizeibeamte, um diese zum Zweck der
Öffentlichkeitsarbeit auf dem Account der Polizei bei Twitter und Facebook
einstellen zu können.

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OVG Münster bestätigt vorläufiges „Aus“ für „StreamOn“ der Telekom

Die Telekom Deutschland GmbH darf das von ihr angebotene
Produkt „StreamOn“ in der bisherigen Form vorläufig nicht
weiterbetreiben. Dies hat das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen in
Münster in einem durch die Telekom gegen die Bundesnetzagentur angestrengten
Eilverfahren entschieden und damit die erstinstanzliche Entscheidung des
Verwaltungsgerichts Köln (MMR 2019, 197) bestätigt, wonach der Stream-On-Dienst
gegen den Grundsatz der Netzneutralität sowie gegen die europäischen
Roaming-Regeln verstößt. Der Beschluss vom 12.07.2019 (Az.: 13 B 1734/18) ist
unanfechtbar.
Videostreaming nur zum Teil und nur im Inland
anrechnungsfrei
Bei „StreamOn“ handelt es sich um ein kostenloses
Zusatzangebot für Mobilfunk-Kunden. Bei Buchung wird der Datenverkehr für
Audio- und Videostreaming sogenannter Contentpartner der Antragstellerin nicht
auf das mit dem Mobilfunktarif vertraglich vereinbarte Inklusivdatenvolumen
angerechnet. Für bestimmte Mobilfunktarife willigt der Kunde allerdings in eine
generelle Bandbreitenbegrenzung für Videostreaming auf maximal 1,7 Mbit/s ein,
was für eine Auflösung in HD-Qualität nicht mehr genügt. Eine Nutzung von
„StreamOn“ ist zudem nur innerhalb Deutschlands vorgesehen. Im
Ausland wird der Datenverkehr für Audio- und Videostreaming immer auf das
Inklusivdatenvolumen angerechnet.
BNetzA untersagte Fortführung des Dienstes
Die Bundesnetzagentur stellte fest, dass
„StreamOn“ gegen den europarechtlich verankerten Grundsatz der
Netzneutralität sowie gegen europäische Roaming-Regelungen verstoße, und
untersagte die Fortführung von „StreamOn“ in der derzeitigen
konkreten Ausgestaltung. Das VG Köln lehnte einen hiergegen gerichteten
Eilantrag der Antragstellerin ab. Das OVG wies die hiergegen gerichtete
Beschwerde der Antragstellerin zurück.
Drosselung der Übertragungsgeschwindigkeit verstößt gegen
Netzneutralität
Der Grundsatz der Netzneutralität verpflichte die Anbieter
von Internetzugangsdiensten zur Gleichbehandlung allen Datenverkehrs. Hiergegen
werde verstoßen, wenn die Übertragungsgeschwindigkeit für Videostreaming
gegenüber anderen Diensten oder Anwendungen gezielt gedrosselt werde. Da der
Grundsatz der Neutralität ein grundlegendes Funktionsprinzip des Internets
zugunsten sämtlicher Nutzer schütze, sei es auch unerheblich, ob der Kunde mit
der Buchung von „StreamOn“ in die Drosselung eingewilligt habe.
Anrechnung des Datenverkehrs auf Inklusivdatenvolumen
verstößt gegen Roaming-Regeln
Außerdem sei es nach europäischen Roaming-Regeln verboten,
für Roaming-Dienste im europäischen Ausland ein zusätzliches Entgelt gegenüber
dem inländischen Endkundenpreis zu verlangen, so das OVG. Die Antragstellerin
verletze dieses Verbot, soweit sie den Datenverkehr für Audio- und
Videostreaming bei Nutzung im europäischen Ausland abweichend zu einer Nutzung
im Inland auf das Inklusivdatenvolumen anrechne. Für den Kunden bestehe damit
bei Nutzung im europäischen Ausland ein ungünstigerer Entgeltmechanismus. Da
die Entscheidung der Bundesnetzagentur aus diesen Gründen voraussichtlich
rechtmäßig sei, könne sie auch bereits vor einer endgültigen Entscheidung im
Hauptsacheverfahren vollzogen werden.